Ecologia, Medio Ambiente y Energias Renovables en la Naturaleza

Introducción. Objetivos de la directiva

En 1993, la Unión Europea publica su V Programa Comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible, que supone una ruptura con los enfoques anteriores. Este V Programa emana del nuevo tratado de la Unión Europea, firmado en 1992 donde se introduce como finalidad promover “un crecimiento sostenible que respete el Medio Ambiente” destacando que “debe tender a alcanzar un grado de protección del Medio Ambiente elevado, y que las exigencias de protección del Medio Ambiente deben integrarse en la definición y en la realización de las demás políticas de la Comunidad”.

Dado que bajo este programa se ha desarrollado la elaboración de la Directiva sobre la Prevención y Control Integrados de la Contaminación, sus principios y objetivos se ven reflejados en la redacción de esta última.

De esta forma, los principios fundamentales del nuevo tratado, aplicados en el V Programa y que van a estar muy presentes en la Directiva son:

    * Principio de cautela y acción preventiva
    * Principio de corrección de los atentados al Medio Ambiente
    * Principio de “quien contamina paga” o de la corresponsabilidad
    * Principio de subsidiaridad
    * Principio de integración
    * Principio de fomento de medidas a escala internacional
    * Principio de apertura de información y participación pública

La Directiva 96/61/CE, relativa a la Prevención y Control Integrados de la Contaminación (IPPC) fue la resultante de un proceso de reflexión nacido en el seno de la Unión Europea a principios de la década de los noventa y una de las actuaciones más ambiciosas que se han puesto en marcha para una mejor aplicación de los principios de precaución y prevención, y de “quien contamina paga”.

Desde que esta Directiva fue aprobada el 24 de Septiembre de 1996, en ningún foro se ha dejado de reconocer la extrema importancia y utilidad de la misma, ya que su contenido representa un cambio muy significativo en la manera de concebir el problema de la contaminación a nivel global.

La Directiva IPPC, dirigida a ciertas instalaciones que tienen un gran potencial de contaminación, pretende controlar de forma integrada, el impacto que estas actividades tienen sobre los medios receptores más característicos: atmósfera, agua y suelo. Con este objetivo, se crea un sistema de permisos exhaustivo que considere el medio ambiente como un todo indivisible, ya que el tratamiento sectorializado del control de la contaminación a cada uno de estos medios puede posibilitar y propiciar la transferencia de dicha contaminación entre ellos.

En los considerandos de la Directiva se dice, al respecto, lo siguiente:

“... el tratamiento por separado del control de las emisiones a la atmósfera, el agua o el suelo puede potenciar la transferencia de contaminación entre los diferentes ámbitos del medio ambiente, en lugar de proteger al medio ambiente (...) La finalidad de un enfoque integrado del control de la contaminación es evitar las emisiones a la atmósfera, el agua y el suelo, siempre que sea practicable, tomando en consideración la gestión de los residuos, y, cuando ello no sea posible, reducirlas al mínimo, a fin de alcanzar un elevado grado de protección del medio ambiente en su conjunto.”

Los principios guía subsidiarios de la Directiva IPPC que orientan el enfoque integrado de la contaminación son:

    * La consideración global y unitaria de las instalaciones de proceso, mediante el análisis conjunto de todos los aspectos ambientales que se generan. Se pretende con ello evitar la transferencia de contaminación de un medio a otro.
    * La concesión de permisos integrada o “ventanilla única” donde se coordina el procedimiento de concesión de licencias y las condiciones de autorización, cuando en dichos procedimientos intervienen distintas autoridades competentes. Tradicionalmente no sólo las responsabilidades medioambientales han quedado repartidas entre los diversos departamentos de la Administración, sino que también la concesión de licencias y permisos ha dificultado por un lado el control y por otro la diligencia de los procesos. Esta Directiva impulsa, además, la colaboración e integración de las competencias medioambientales de los diversos departamentos de la Administración.
    * La consideración del proceso productivo como una actividad continua, atendiendo a las diversas posibilidades que se puede dar tanto en los momentos en los que se encuentre operativa, como en paradas, fallos o cierre de la explotación.

Estos tres aspectos cuelgan del Principio de Integración que ha sido definido en el V Programa Marco y que tratan, por un lado de dar respuestas más reales a problemas reales, y por otro de conseguir una mayor simplificación en los procesos operativos y burocráticos de las instalaciones industriales.

El Quinto Programa de Acción Comunitaria seleccionó al sector industrial como objetivo prioritario para la consecución de sus objetivos ambientales, por ser uno de los sectores con mayor impacto ambiental tanto potencial como real y debido a que, por su naturaleza, puede desempeñar un papel decisivo en la consecución de un desarrollo sostenible.

Por último, la decisión de regular este control integrado de la contaminación a través de una directiva, radica en la importancia de establecer un marco unitario para la regulación de los procedimientos de concesión de permisos medioambientales para las instalaciones industriales de todos los Estados Miembros, con el objetivo de evitar irregularidades como el “dumping ecológico” .
Ámbito de aplicación de la directiva

Las actividades industriales sometidas a estos permisos integrados de la contaminación se recogen en el Anexo I de la Directiva y se agrupan en seis grandes categorías:

   1. Instalaciones de combustión
   2. Producción y transformación de metales
   3. Industrias minerales
   4. Industria química
   5. Gestión de residuos
   6. Otras actividades (papeleras, textiles, mataderos, etc.)

Dado el sistema de mínimos del ordenamiento comunitario, los Estados miembros (y en el caso español, las CCAA) pueden incluir otras actividades en el ámbito de aplicación de esta normativa.

Por otro lado, la Directiva 96/61 se aplica tanto a las instalaciones nuevas, como a las existentes. Éstas se definen como las que con anterioridad a la fecha de aplicación de la presente Directiva (es decir, antes de su transposición en cada Estado miembro) estén en funcionamiento, o estén autorizadas o hayan solicitado ya la autorización exigida por la legislación anterior, siempre que dicha instalación se ponga en servicio a más tardar un año después de la fecha de puesta en aplicación de la Directiva. Estas instalaciones existentes deberán adaptarse a la Directiva en el plazo de ocho años desde la incorporación de la misma al Derecho interno de los Estados miembros.
El permiso integrado

Todas las instalaciones que queden afectadas por la Directiva IPPC deberán solicitar un permiso integrado a la autoridad competente.

La Directiva IPPC no exige que las instalaciones industriales incluidas en su ámbito de aplicación tengan que contar con una sola autorización ambiental, sino que únicamente impone la obligación de coordinar los permisos ambientales cuando intervengan varias Administraciones. De este modo, se podrían concebir dos maneras de poner en práctica el concepto de permiso IPPC. En primer lugar, podría considerarse la existencia de un permiso integrado donde las diferentes autorizaciones sectoriales pierden sustantividad como tales, integrándose en una resolución única otorgada por una única Administración. En segundo lugar, cabría también la posibilidad de crear un permiso coordinado donde, en una única resolución, se recogerían las diferentes autorizaciones sectoriales. Estas autorizaciones ambientales no perderían sustantividad como tales y sus procedimientos quedarían intactos.

La Directiva 96/61 establece en su artículo 3, los requisitos de explotación de las instalaciones que deberán tenerse en cuenta al establecer las condiciones del permiso. Estos requisitos exigen que la explotación se efectúe de forma que:

    * se tomen todas las medidas adecuadas de prevención de la contaminación, en particular mediante la aplicación de las mejores técnicas disponibles
    * no se produzca ninguna contaminación importante
    * se evite la producción de residuos; si esto no fuera posible, se reciclarán o, si ello fuera imposible técnica y económicamente, se eliminarán evitando o reduciendo su repercusión en el medio ambiente
    * se utilice la energía de manera eficaz
    * se toman las medidas necesarias para prevenir los accidentes graves y limitar sus consecuencias
    * al cesar la explotación de la instalación, se tomarán las medidas necesarias para evitar cualquier riesgo de contaminación y para que el lugar de la explotación vuelva a quedar en un estado satisfactorio

Por otra parte el artículo nueve de la Directiva establece el contenido del permiso, es decir, las condiciones bajo las cuales la actividad queda autorizada. Así el permiso deberá necesariamente:

    * especificar los valores límite de emisión para las sustancias contaminantes
    * establecer requisitos adecuados en materia de control de residuos
    * incluir las medidas relativas a las condiciones de explotación distintas de las condiciones de explotación normales
    * establecer disposiciones relativas a la minimización de la contaminación a larga distancia o transfronteriza

Además podrá contener las siguientes determinaciones:

    * cualesquiera otras condiciones específicas en la medida en que los Estados miembros o las autoridades competentes las consideren adecuadas
    * excepciones temporales a los valores límite de emisión
    * medidas complementarias cuando las mejores técnicas disponibles no alcancen el nivel exigido por normas de calidad medioambiental

La Directiva 96/61/CEE no es ajena a la necesidad de tener en cuenta otras medidas de prevención en materia de protección ambiental. Este es el caso de la Evaluación de Impacto Ambiental o los informes de seguridad. Tal como se determina en el último párrafo del artículo 6 de la Directiva, es posible compatibilizar el procedimiento de permiso IPPC, el procedimiento de EIA y el informe de seguridad, en los casos en que este último proceda, especialmente si tenemos en cuenta que tanto unos como otros tienen como fin último la protección del medio ambiente. De hecho, entre el procedimiento de EIA y el procedimiento del permiso integrado existe una relación de complementariedad. Aún así, resulta necesario la coordinación de ambos procedimientos para evitar posibles solapamientos o duplicidades en la información.
Mejores Técnicas Disponibles y Valores Límites de Emisión

El sistema de control y prevención integrados de la contaminación se instrumenta en torno a la utilización de las mejores técnicas disponibles (MTDs), conocidas también como BATs (Best Available Techniques) . Son definidas en el artículo 2.11 de la Directiva del siguiente modo:

“Mejores técnicas disponibles: la fase más eficaz y avanzada de desarrollo de las actividades y de sus modalidades de explotación, que demuestren la capacidad práctica de determinadas técnicas para constituir, en principio, la base de los valores límite de emisión destinados a evitar o, cuando ello no sea practicable, reducir en general las emisiones y el impacto en el conjunto del medio ambiente. También se entenderá por:

    * Técnicas: la tecnología utilizada junto con la forma en que la instalación esté diseñada, construida, mantenida, explotada y paralizada;
    * Disponibles: las técnicas desarrolladas a una escala que permita su aplicación en el contexto del sector industrial correspondiente, en condiciones económica y técnicamente viables, tomando en consideración los costes y los beneficios, tanto si las técnicas se utilizan o producen en el Estado miembro correspondiente como si no, siempre que el titular pueda tener acceso a ellas en condiciones razonables;
    * Mejores: las técnicas más eficaces para alcanzar un alto nivel general de protección del medio ambiente en su conjunto”

Las mejores técnicas disponibles se ven matizadas por el coste económico de su incorporación, por lo que la disponibilidad no sólo es técnica, sino también económica. Los criterios para determinar las mejores técnicas disponibles se recogen en el Anexo IV de la Directiva (menos residuos, sustancias menos peligrosas, aprovechamiento de residuos, consumo y naturaleza de materias primas, etc.).

La razón de ser de una Mejor Técnica Disponible es conseguir el balance más sostenible (posible) entre el proceso industrial (calidad de productos, calidad de vida), el desarrollo económico y el consumo de recursos (optimización de recursos, costes económicos, plazos de adecuación, etc.) y la capacidad de regeneración de la naturaleza, entendiéndola como un todo (V Congreso Nacional de Medio Ambiente, 2000).

La novedad que aporta esta Directiva respecto a la relación Administración -Industria radica en el hecho de que, por primera vez, se tiene en cuenta la necesidad de realizar un análisis coste – beneficio en el momento de la elección de la MTD que sea más adecuada para cada actividad industrial. Este tratamiento, que pretende ser individualizado para cada caso, está basado en tres requisitos básicos que ayudarán a determinar la viabilidad de la implantación de una determinada MTD a una actividad industrial. Estas condiciones son las siguientes:

    * Condiciones económicas
    * Condiciones técnicas de la instalación
    * Condiciones locales del Medio Ambiente

Una vez analizados estos tres requisitos, se realizará la elección de la MTD que resulte más conveniente en función del tipo de actividad industrial y que no implique un coste excesivo para el industrial.

La definición de las MTDs no debe implicar soluciones únicas para cada sector o actividad, sino que, para cada caso, se deben considerar múltiples soluciones que pueden consistir en una sola técnica o en combinación de varias tecnologías, de tal manera que se alcance, en la medida de lo posible, el mejor comportamiento ambiental considerando el Medio Ambiente en su conjunto.

Debe ser más importante, aunque cueste más tiempo, llegar a cumplir con los objetivos ambientales de evitar, o en su caso reducir las fuentes contaminantes, que cumplir plazos y establecer sólo como Mejores Técnicas Disponibles medidas o tecnologías correctoras, es decir, establecer sólo como MTDs medidas o técnicas de fin de línea. Este tipo de medidas constituyen soluciones a corto plazo y quizá con el único objetivo de cumplir con la legislación ambiental. Pero es evidente que no constituyen una solución real al problema, pues no actúan sobre las diferentes fuentes de generación de emisiones a cualquiera de los diferentes medios, además de no dar respuesta a los efectos de la transferencia de la contaminación de un medio a otro (V Congreso Nacional del Medio Ambiente, 2000).

Como consecuencia directa de los Principios de Prevención y de Enfoque Global de la Contaminación, se asume la necesidad de establecer valores límite de emisión (VLEs) tan bajos como sea posible y para ello se relacionan éstos con las técnicas industriales.

La definición previa de las mejores técnicas disponibles para cada clase de actividad industrial sirve para la determinación de los valores límite de emisión, cuyas revisiones se realizarán cada tres años. Así se deduce de la propia definición de mejores técnicas disponibles y de lo dispuesto en el artículo 9.4:

“Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 10, los valores límites de emisión, los parámetros y las medidas técnicas equivalentes a las que se hace referencia en el apartado 3 se basarán en las mejores técnicas disponibles, sin prescribir la utilización de una técnica o tecnología específica, y tomando en consideración las características técnicas de la instalación de que se trate, su implantación geográfica y las condiciones locales del medio ambiente”

Por tanto, lo que resulta obligatorio no es la aplicación de unas determinadas técnicas, sino de aquellas que permitan respetar los valores límites de emisión; las MTDs son sólo un medio o instrumento de cálculo para fijar los VLEs. Estos valores y otras obligaciones particulares para categorías específicas de instalaciones pueden ser predeterminadas normativamente, en vez de hacerlo individualizamente en las condiciones del permiso para cada instalación.

Establecer, como hace la Directiva, que los VLEs serán definidos sobre la base de las MTDs implica que aquellos serán variables en el tiempo. Es decir, se irán reduciendo a medida que mejoren las técnicas.

Dada la importancia de la IPPC, tanto para los sectores industriales contemplados en la Directiva, como para las Administraciones de los Estados miembros, la Unión Europea estableció un Programa de Trabajo, según epígrafes del Anexo I, cuya finalidad era la recopilación de información en cada uno de los Estados miembros y la elaboración de los BREFs (Documentos de Referencia de las Mejores Técnicas Disponibles), que servirán como base para la definición de las MTDs en cada uno de los sectores y/o actividades industriales.

Los BREFs no son documentos de rango legal, es decir, no son de obligado cumplimiento, sino que son una herramienta que aporta una determinada información que puede ser utilizada como referencia. La Directiva entiende que estos documentos deben ser revisables y actualizables cada cierto tiempo, ya que lo que en la actualidad se considera como una Mejor Técnica Disponible puede quedar anticuada en el futuro y ser sustituida por otra que sea técnica y económicamente más viable, dando mejor respuesta a los problemas ambientales que existan (V Congreso Nacional del Medio Ambiente, 2000).

Una vez que los Grupos de Trabajo han seleccionado las MTDs de aplicación a cada sector industrial o grupo de sectores industriales, deberán remitir estos documentos a la Comisión para que se establezcan los VLEs de referencia, que tendrán carácter orientativo para los Estados miembros.

FIDA