El contrato territorial y el contrato territorial de zona rural: dos instrumentos para promover una gestión sostenible el medio rural

Por ello, la aplicación de esta Ley requiere un elevado grado de gobernanza, que se intenta instaurar a partir de la regulación de diferentes instrumentos de planificación.

La regulación sobre la «Programación para el Desarrollo Rural Sostenible», constituye el contenido fundamental de la Ley 45/2007, siendo el Programa de Desarrollo Rural Sostenible el instrumento principal para la aplicación de la Ley, pues en él se concretarán las medidas de política rural, los procedimientos y los medios para llevarlas a cabo. Su ámbito territorial de aplicación integra a los núcleos urbanos como elementos dinámicos y funcionales necesarios para el desarrollo rural, y establece una tipología de zonas que reconoce la diversidad rural existente y la necesidad de una atención diferenciada.

Con el fin de posibilitar la necesaria cooperación en esta materia entre el Estado y las Comunidades Autónomas la ley prevé la adopción por parte de éstas de Directrices Estratégicas Territoriales de Ordenación Rural (5) y de Planes por zona rural. Las Directrices ordenarán las actuaciones en el medio rural, así como concretarán la localización territorial de las acciones derivadas del Programa a ejecutar, compatibilizándolas con los diferentes tipos de actuaciones aplicables, en función de sus características y potencialidades (en esta regulación claramente se aprecia la orientación territorial de la Ley). Además, en la elaboración de dichas Directrices tendrán que tenerse muy en cuenta, lo establecido en el Plan Estratégico Nacional del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, en los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales y en el Plan Nacional de Calidad Ambiental Agrícola y Ganadera (6).

Por Real Decreto 752/2010, de 4 de junio, se aprobó el primer Programa de Desarrollo Rural Sostenible para el período 2010-2014 (7). En dicho Reglamento ya se incluían los contratos territoriales de zona rural dentro de la tipología de acciones que las Comunidades Autónomas pueden incluir en sus planes de zona rural, y con el sistema de financiación incluidos en el propio Programa de Desarrollo Rural Sostenible, pero no se detenía en la regulación reglamentaria requerida por el art. 16 la Ley 45/2007. Dicha regulación ahora se incluye como Capítulo II del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural, que en las próximas páginas de este trabajo se analiza.

El precedente normativo: “Le contrat territorial d´explotation”.

Francia fue el país que acuñó los contratos territoriales, regulados por la Ley de Orientación Agrícola francesa, de 9 de julio de 1999 (8). Primero su denominación fue «contrato territorial de explotación (contrat territorial d´explotation)» y, más tarde, se sustituyó por los»contratos de agricultura sostenible (contrats d´agriculture durable)». A través de estas figuras el Estado francés incorporó al régimen de las ayudas públicas el carácter multifuncional de la agricultura.

Estos contratos se concibieron como un instrumento para propiciar un cambio en la política agraria y rural francesa, a partir de la introducción en la agricultura de un nuevo pacto social inspirado en el principio de la multifuncionalidad, al tiempo de incorporar una visión territorial en las estrategias del agricultor a la hora de adoptar decisiones sobre su explotación. Estos contratos buscaban incentivar a los agricultores para adoptar los cambios necesarios que les permitiera adaptar la gestión de sus explotaciones a las exigencias de un nueva concepción de la actividad agraria, marcada por el principio de multifuncionalidad. El legislador francés estaba abriendo el nuevo camino de la política agraria común, iniciado a partir de la Agenda 2000, aprobada por el Consejo Europeo de Berlín de 1999, que consagra la multifuncionalidad de la agricultura como principio rector de la política agraria europea. A pesar de todo, no puede hablarse de éxito de esta figura contractual en Francia, dado que su puesta en marcha ha sido objeto de intensas controversias, que han entorpecido y aminorado su real aplicación.

La recepción del modelo contractual francés por el Derecho autonómico y por la Ley estatal 45/2007.

En el contexto del conocido como segundo pilar de la política agraria común de la Unión Europea, el Marco Nacional de Desarrollo Rural para el período de programación 2007-2013 (9), se prevé que las medidas de los ejes 1 y 2, y las correspondientes al artículo 53 del Reglamento (CE) núm. 1698/2005 del Consejo, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), se puedan gestionar a través de contratos territoriales de explotación. En la aplicación de dicho marco comunitario, algunas Comunidades Autónomas y el Estado han incorporado al Derecho interno español los contratos territoriales.

El modelo contractual francés de los «contratos territoriales de explotación» (10). , con variantes, fue incorporado al Derecho interno español bajo distintas denominaciones, pero siempre con carácter voluntario, por algunas Comunidades autónomas. Cataluña fue la primera Comunidad autónoma que incorporó la figura de los contratos territoriales, bajo el nombre de «contrato global de explotación» , cuyo régimen se asemeja mucho al de los contratos territoriales franceses. Siguieron los pasos de Cataluña, Galicia, y otras Comunidades Autónomas como Baleares. Por lo tanto, la regulación de estos contratos por la ley 45/2007, de 13 de diciembre, de desarrollo sostenible del medio rural, no se produce desde cero sino que se cuenta ya con un bagaje normativo autonómico.

La Ley 45/2007 regula por primera vez de modo general, y con carácter básico (11), los contratos territoriales con el nombre de «contratos territoriales de zona rural» (art. 16) (12). Estos contratos territoriales de zona rural tienen como fin el mantenimiento y la mejora de una actividad agrícola, ganadera y forestal suficiente y que sea compatible con un desarrollo sostenible en el medio rural, en particular en las zonas rurales prioritarias o calificadas como agricultura de montaña, consistiendo dicha promoción en la prestación de una atención preferente a los profesionales de la agricultura y en la aplicación de las medidas de desarrollo rural previstas en los reglamentos comunitarios. Por lo que ha de tenerse especialmente en cuenta que la regulación de estos contratos territoriales se circunscriben a las medidas desarrolladas en esta ley que, por su propia naturaleza, excede a la materia puramente agraria.

Es importante señalar que las determinaciones del contrato territorial de Zona Rural deben ser conformes con las disposiciones contenidas en los dos principales instrumentos planificadores en esta materia: el Programa de Desarrollo Rural Sostenible (estatal) y las Directrices Estratégicas Territoriales de Ordenación Rural (autonómicas), y sus principales finalidades y compromisos deben encontrarse previstos en los Planes de Zona Rural, aprobados por las Comunidades Autónomas, que hayan sido concertados entre éstas y la Administración General del Estado (13).

 

Prado con vacas descansandoLa regulación en el Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre. Dos tipos de contratos territoriales:

La Ley 45/2007 establece una regulación mínima de los contratos territoriales de zona rural, remitiendo el resto de su regulación al desarrollo reglamentario. Dicho desarrollo reglamentario se ha producido mediante el reciente Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural. Pero este Reglamento no se ha limitado a desarrollar la figura del contrato territorial identificada y concebida por el legislador en la Ley 45/2007, y circunscrita a las finalidades propias de esta ley, sino que concibe una figura de Contrato Territorial mucho más ambiciosa que la de Contrato Territorial de Zona Rural, por lo que regula otra figura, con un carácter más general y amplio, que la ya existente del contrato territorial de zona rural.

Esta nueva figura denominada «Contrato Territorial» a secas, se concibe como auténtica medida o instrumento de política económica general para el medio rural español, que con carácter versátil permita orientar las actividades agrarias desde un punto de vista multifuncional, y aprovechar para retribuirlas e incentivar las nuevas posibilidades de financiación que en lo sucesivo se presenten. Puede decirse que se trata de un contrato con una orientación claramente más agraria, entendida en sentido amplio.

Estas dos figuras: contrato territorial de zona rural y el nuevo contrato territorial, son reguladas con carácter básico (14) por el Real Decreto 1336/2011, estableciendo una regulación dirigida a vertebrar el marco y común denominador de las finalidades, contenidos, condiciones y efectos principales, de estos contratos territoriales, respetando su aplicación voluntaria por las Comunidades Autónomas, así como el pleno ejercicio por éstas de sus competencias exclusivas en materia agraria, por ello, serán las Comunidades Autónomas las Administraciones competentes para determinar todos los elementos esenciales de dichos contratos (15).

Era de vital importancia el desarrollo reglamentario de estos contratos territoriales para solucionar en la mayor medida posible los problemas de implementación de esta nueva figura contractual. Aunque la bonanza de este esperado desarrollo reglamentario puede quedar enturbiada por el desdoblamiento de la figura del contrato territorial, que quizá pueda acarrear nuevas disfuncionalidades.

Por otra parte, parece que el Legislador y el Gobierno no quieren encasillar jurídicamente esta figura, por lo que simplemente se define como «instrumento formal», expresión con la cual se puede calificar a cualquier tipo de acto jurídico. Pero lo cierto es que esta indefinición puede dar lugar a inseguridad jurídica y a una ineficacia en su aplicación. Es relevante determinar la naturaleza jurídica de este «instrumento formal».

Creemos que sin lugar a dudas se puede afirmar su naturaleza contractual. Se trata de un negocio jurídico-bilateral, dado que concurre un acuerdo de voluntades (16). Se trata de acuerdos voluntarios entre agricultores y la Administración, concurre la bilateralidad, la aceptación del agricultor ya no sólo es un requisito de eficacia, sino un elemento necesario para que nazca el acto jurídico, a partir del cual el agricultor se compromete a gestionar la explotación atendiendo a determinados parámetros económicos, sociales y ambientales y la Administración se compromete a pagar al agricultor por dicha gestión (17).

Dado que el contenido de la relación jurídica se fija de común acuerdo por las partes, las partes pueden compelerse al cumplimiento de las respectivas prestaciones (18). El contratista (el beneficiario del contrato) debe cumplir lo acordado, puesto que si no cumple, deberá indemnizar. En cambio si se concibiera como resolución, el contratista no está obligado a realizar las prestaciones, pudiendo en todo caso, renunciar a aquello a lo que la Administración quiere otorgarle unilateralmente.

Abundando más en la naturaleza jurídica de estos contratos territoriales se puede decir, además, que se puede calificar como contrato administrativo especial (19), por quedar referido»al giro o tráfico específico de la Administración contratante o para satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquélla (la Comunidad Autónoma que celebra el contrato)» (20). Estos contratos administrativos especiales se rigen en primer término por su normativa específica, y a falta de ella por la Ley de Contratos del Sector Público (21).

A propósito de la determinación de la naturaleza jurídica de los contratos territoriales, se ha mencionado la contraprestación o el precio del contrato, como una de las contraprestaciones de las partes, pues bien, al hilo de estas contraprestaciones no queremos dejar pasar la ocasión de reparar en un dato que consideramos de gran relevancia.

Ya se ha señalado que los contratos territoriales se conciben como un instrumento de apoyo a las políticas de desarrollo rural sostenible, con la intención de orientar e incentivar las actividades agrarias- entendidas en un sentido lo más amplio posible, incluyendo la selvicultura y ganadería-, hacia la multifuncionalidad y la generación de externalidades positivas que contribuyan eficazmente a mejorar los aspectos económicos, sociales y ambientales que configuran la sostenibilidad del medio rural, todo ello bajo la aplicación de un enfoque territorial.

La suscripción por parte de los agricultores, ganaderos o selvicultores de estos contratos territoriales persigue su compromiso activo con un desarrollo rural sostenible, se trata de un instrumento que posibilite y favorezca el cambio de mentalidad de dichos profesionales, y por ello no se «subvenciona» esa labor, como tradicionalmente se viene haciendo, sino que con base en ese marco contractual se «paga»; se podría decir que se aplica a la inversa el principio europeo «quien contamina paga»; en este caso, a «quien descontamina se le paga». Así en la propia Exposición de Motivos del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural, literalmente se manifiesta:

«Básicamente se pretende con ellos conformar un marco contractual mediante el cual los titulares de las explotaciones agrarias asuman desarrollar un modelo de actividad agraria que genere externalidades positivas en los ámbitos mencionados, y por el cual, en apreciación del interés público de dichas externalidades, las administraciones públicas competentes las compensan, incentivan y retribuyen, como forma de reconocimiento por la sociedad de los servicios y prestaciones de carácter público que generan las explotaciones agrarias más allá de la retribución derivada de la venta en el mercado de sus productos».

Antes de finalizar con la presentación de estos contratos territoriales, no se puede dejar de reparar en las importantes dificultades técnicas que tanto la Administración como para los particulares que los suscriben, deben superar a la hora de la puesta en práctica de la regulación de estos contratos territoriales, que a continuación se expone de forma sistematizada.

 

Prado verdeRégimen de los Contratos Territoriales

El Real Decreto invierte especialmente su articulado en regular los novedosos contratos territoriales, no previstos en la Ley 45/2007.

Definición y finalidades del contrato territorial

Con el título Definición y carácter del contrato el Real Decreto 1336/2011, establece que «el contrato territorial es un instrumento formal que establece el conjunto de compromisos suscritos entre una Administración Pública y el titular de una explotación agraria para orientar e incentivar su actividad en beneficio de un desarrollo sostenible del medio rural» (22), al mismo tiempo que atribuye a este contrato un carácter voluntario, tanto para las Comunidades Autónomas que opten por ponerlos en práctica, como para los titulares de las explotaciones agrarias (23).

El objetivo general de los contratos territoriales es orientar la actividad de las explotaciones agrarias a la generación de externalidades positivas que contribuyan al desarrollo sostenible del medio rural (24). Téngase en cuenta que a los efectos del Real Decreto 1336/2011, se considerarán externalidades positivas: los efectos derivados de la actividad que se realiza en una explotación agraria que repercuten favorablemente sobre bienes o fines de carácter público, al margen del interés o beneficio que puedan suponer para la propia explotación, contribuyendo a mejorar de forma significativa los aspectos económico, social o ambiental que describen la sostenibilidad del territorio (25). Estableciendo el propio Real Decreto una relación no cerrada de finalidades específicas que suponen externalidades positivas asociadas a la explotación agraria, hacia las que las Administraciones competentes deberían orientar los contratos territoriales, que pueden englobarse en la potenciación de la multifuncionalidad de la actividad agraria, en orden básicamente al fomento del empleo, evitando la despoblación del medio rural y la contribución a la conservación y mejora de los recursos naturales (26).

Se prevé, en aras de la eficacia, la posibilidad de que las Comunidades Autónomas regulen dos tipos de contratos territoriales (27):

Un contrato de carácter individual, indicado para los supuestos en que sus finalidades específicas y los compromisos y contraprestaciones aplicables se determinen caso por caso, según la situación y potencialidades de cada explotación.
Contratos tipos homogéneos: que regirán en los supuestos en los que se persigan unas mismas finalidades específicas, estén dirigidos a explotaciones agrarias que compartan la misma tipología, zona rural u otras circunstancias, o tengan la misma financiación o normativa específica de regulación. Los contratos de un mismo tipo tendrán contenidos comunes, sin perjuicio de que cada uno pueda incorporar los elementos precisos de ajuste a la situación y potencialidades propias de cada explotación.

Preparación del contrato

Se establece que las Comunidades Autónomas serán las competentes para aprobar las correspondientes bases o normas reguladoras, y en su caso realizarán y resolverán las oportunas convocatorias (28). Dichas bases o normas reguladoras serán publicadas en el diario oficial de la Comunidad Autónoma, estableciéndose su contenido mínimo (29). Se especifica que cuando las contraprestaciones incluidas en los contratos tengan la naturaleza de una subvención, las bases reguladoras también incorporarán los elementos requeridos por la normativa estatal básica para dicha materia (30).

Para poder suscribir contratos territoriales, los interesados han de solicitarlo previamente en la forma prevista en las convocatorias o procedimientos que las comunidades autónomas realicen al efecto y, en su caso, acreditar el cumplimiento de los requisitos establecidos en las correspondientes bases o normas reguladoras (31).

Contenido del contrato

El Real Decreto 1336/2011, establece con carácter básico los elementos que deben constar en el contenido del contrato territorial regulado por las Comunidades Autónomas, incluyendo como contenido mínimo: la determinación de las partes; la identificación de la explotación acogida al contrato; las finalidades específicas del contrato; la duración; los compromisos a cumplir en la explotación agraria por el beneficiario y las contraprestaciones que la Administración suscriptora se compromete a otorgar al beneficiario, las líneas de financiación y, en su caso, la norma o normas reguladoras del contrato, y las modalidades de control, seguimiento y evaluación (32).

Se establece que previamente a la suscripción del contrato territorial, y especialmente en los de carácter individual, la Administración competente podrá realizar, o bien requerir al titular para que lo aporte con su solicitud, un diagnóstico de la situación de la explotación y de su capacidad para generar externalidades positivas que permita la asignación de finalidades específicas y la definición de los compromisos y las contraprestaciones aplicables al caso, es decir, que permita elaborar el pliego de condiciones (33).

Especificaciones mínimas que deben constar en el pliego de condiciones o de cláusulas administrativas particulares

En lo que se refiere a los compromisos a cumplir por el beneficiario, se establece que deberán quedar especificados de forma determinada y concreta en sus aspectos cualitativos y cuantitativos, de manera que su contenido resulte comprensible e inequívoco para el titular, y su cumplimiento resulte objetivamente verificable por la Administración responsable del control (34). Dichos compromisos del beneficiario serán coherentes con las finalidades específicas asignadas al contrato territorial, y se referirán a las actividades a realizar en la explotación agraria acogida, y estarán adaptados a las características y potencialidades individuales de la explotación (35).

Y en lo que concierne a la cuantía de las contraprestaciones que la Administración suscriptora se compromete a otorgar al beneficiario del contrato, no se establece unas cantidades determinadas, sólo se dispone que deberán ser adecuadas para compensar los efectos negativos sobre la economía de la explotación que se deriven del cumplimiento de los compromisos adoptados, pudiéndose además añadir, a criterio de la Administración suscriptora, otras compensaciones, especialmente delimitadas en el Real Decreto 1336/2011 (36). Además, se establece la posibilidad, a criterio de la Administración suscriptora, de que las contraprestaciones no sólo tengan naturaleza económica, y que puedan ser también en especie, mediante la realización por dicha Administración en beneficio de la explotación de inversiones materiales o inmateriales, entrega de bienes, o prestación de servicios o asistencia técnica. Asimismo, a criterio de la Administración competente, podrán emplearse con el mismo fin exenciones y bonificaciones fiscales, o cualquier otro tipo de beneficio o prioridad que esté legalmente establecido al efecto (37).

En el caso de que se trate de un contrato territorial que afecte en todo o en parte a espacios de la Red Natura 2000, u otros espacios o áreas protegidas, los contratos contendrán compromisos conformes con su instrumento de gestión, y serán apropiados al logro de los objetivos de conservación que dichos espacios tengan establecidos (38).

Las partes del contrato

En lo que se refiere a la Administración competente para celebrar el contrato no hay duda: será la Comunidad Autónoma. En cambio, el concepto de «sujeto beneficiario del contrato», a pesar de ser una definición clave, no había sido definida en la Ley 45/2007. Dicha Ley 45/2007 únicamente se refiere al «titular de explotación territorial» (art. 16.1.a). Especificando más, en la regulación reglamentaria de desarrollo se ha establecido que dentro de este concepto se incluyen (39):

a) Los titulares de las explotaciones agrarias a que se refiere el artículo 2 de la Ley 19/1995, de 4 de julio , de Modernización de las Explotaciones Agrarias, incluidas las personas físicas que ostenten la titularidad compartida, siempre que actúen solidariamente y se encuentren inscritas en el registro autonómico correspondiente.
b) Los titulares de la gestión y aprovechamiento de montes o terrenos forestales.
c) Los titulares de terrenos cinegéticos (40).
d) Las agrupaciones y asociaciones de titulares, las comunidades de bienes y cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado de los tipos a), b) y c) anteriores que puedan llevar a cabo los compromisos del contrato (41).

Procedimiento para la adjudicación del contrato

Serán las Comunidades Autónomas las competentes para determinar en sus bases o normas reguladoras de los contratos territoriales los regímenes de prioridad para su suscripción en función del tipo de beneficiario, y en su caso los niveles de incentivo aplicables. Sin perjuicio de ello, se establece que para la determinación de dichas prioridades, las Comunidades Autónomas tendrán en cuenta al menos a una serie de criterios, especificados en el art. 7.2 (42).

Ejecución

La duración del contrato territorial (43) deberá ser apropiada a la consecución de las finalidades específicas que en cada caso tenga establecidos. Cuando su cumplimiento requiera la adopción de compromisos plurianuales a medio o largo plazo, se procurará su establecimiento por el mayor período de vigencia que resulte compatible con la normativa y programación presupuestarias, y en su caso con la normativa específica de su marco de financiación.

La suscripción y cumplimiento de los compromisos del contrato dará derecho al beneficiario a percibir las contraprestaciones determinadas en el mismo, así como a beneficiarse de las preferencias y prioridades que legalmente le sean aplicables (44).

Deber de información: Informe Anual Nacional del estado de aplicación del contrato territorial.

Las Comunidades Autónomas tienen la obligación de contar con un sistema apropiado de gestión de la información asociada a los contratos territoriales vigentes en sus territorios, y remitirán anualmente al Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, la información precisa para la elaboración de un Informe Anual Nacional del estado de aplicación del contrato territorial, dentro del primer cuatrimestre del siguiente año natural (45). En dicho informe, los datos se organizarán por Comunidades Autónomas, diferenciando en su caso dentro de cada una los diferentes tipos de contrato existentes el año de referencia (46).

 

ArboledaRégimen de los Contratos Territoriales de Zona Rural.

Para los contratos territoriales de zona rural, el RD 1336/2011 establece unas disposiciones específicas, en todo lo demás, se rigen por las disposiciones generales aplicables a los contratos territoriales (47).

Definición y finalidades del contrato territorial de zona rural.

Se califican como Contrato Territorial de Zona Rural, los contratos territoriales que celebren las Administraciones Públicas con los titulares de explotaciones agrarias, como instrumento de apoyo al desarrollo rural sostenible (48).

Estos contratos territoriales de zona rural fueron previstos con carácter general en el artículo 16.2 de la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, como contratos territoriales que se enmarcan en el Programa de Desarrollo Rural Sostenible aprobado por el Gobierno de la Nación en aplicación de dicha ley, y tienen por ámbito territorial específico las zonas rurales incluidas en dicho programa a iniciativa de las comunidades autónomas (49).

Especificidades del contrato territorial de zona rural.

Sólo se contempla un único tipo de contrato: el em>contrato territorial específico para cada zona, en función de sus peculiares características y de las orientaciones que puedan darse a sus explotaciones para reforzar la sostenibilidad del territorio, especialmente en lo que se refiere a sus aspectos ambientales y sociales (50).

Como ya se ha tratado en este trabajo, el contenido de los contratos territoriales de zona rural será conforme con las disposiciones aplicables contenidas en el Programa de Desarrollo Rural Sostenible, así como a las determinaciones de las Directrices Estratégicas Territoriales de Ordenación Rural de la Comunidad Autónoma, en caso de que existan. Sus principales finalidades y compromisos deben encontrarse previstos en los planes de zona rural aprobados por las comunidades autónomas que hayan sido concertados entre éstas y la Administración General del Estado (51).

Se regula expresamente, que los compromisos de los contratos territoriales de zona rural han de ser diferentes y encontrarse perfectamente delimitados de otros compromisos que ya pudieran estar contemplados y financiados por fondos comunitarios (52).

Los contratos territoriales de zona rural serán financiados al 50 por ciento por la Administración General del Estado, de conformidad con el Convenio de Colaboración suscrito al efecto con cada comunidad autónoma, y dentro de los límites presupuestarios señalados en dicho convenio (53).

Si no se suscriben estos contratos (54) no se puede ser beneficiario de las prioridades y preferencias establecidas en el art. 16.1 Ley 45/2007, al constituirse su celebración en «requisito necesario» para adquirir dicha condición. Es claro que esta ambiciosa previsión persigue la potenciación de esta modalidad contractual (55).

Referencias

(1) Vid. Preámbulo de la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, de desarrollo sostenible del medio rural.

(2) Literalmente, en el apartado I del Preámbulo de la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, de desarrollo sostenible del medio rural, se expone: «Toda política rural debe buscar el logro de una mayor integración territorial de las zonas rurales, facilitando una relación de complementariedad entre el medio rural y el urbano, y fomentando en el medio rural un desarrollo sostenible. Esta iniciativa debe partir del Estado, concertarse con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, respetando el marco competencial, y promover la participación del sector privado (…) Las acciones y medidas previstas en la Ley son multisectoriales y medioambientales. Coherentemente, reflejan la nueva realidad de un medio rural económicamente cada vez más diversificado y al que se le reconoce una importante multifuncionalidad para la sociedad en su conjunto».

(3) Dicha integración se consolida a partir del Tratado de Amsterdam, firmado el 2 de octubre de 1997. Dicho Tratado introduce un nuevo artículo 6, que retoma el concepto fundamental del antiguo artículo 130-R y que establece que «las exigencias de protección del Medio Ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad a que se refiere el artículo 3, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible». Este artículo confirma la superación de la dimensión meramente sectorial del Medio Ambiente para convertirse en un objetivo vertebrador de la Unión Europea. Este art. 6 constituyó la base jurídica para canalizar las medidas de integración ambiental en el PAC, en defecto de las disposiciones agrícolas del Tratado (arts. 32 a 38), ya que éstas no incluyen la protección del medio ambiente entre sus objetivos.

(4) Entendido el concepto de agricultura en sentido amplio, que comprende, por tanto también, la silvicultura o explotaciones forestales y las explotaciones ganaderas (apartados 1 y 4 del artículo 16, Ley 45/2007).

(5) Vid. art. 12, Ley 45/2007.

(6) Vid. art.19, Ley 45/2007.

(7) En este Programa se realiza un análisis y un diagnóstico sobre la situación del medio rural en España, se define una estrategia de desarrollo rural, se concretan las zonas rurales que han delimitado y propuesto para su aplicación las Comunidades Autónomas, se especifican los tipos de actuaciones multisectoriales que se podrán poner en marcha, se define el contenido que deben tener los Planes de Zona rural como instrumentos para planificar su aplicación en cada zona rural, se determina el marco de cooperación entre las Administraciones Públicas que confluyen sobre el medio rural para su puesta en práctica, se define el presupuesto y sistema de financiación, y se concluye con el sistema de evaluación y seguimiento. El Programa también incorpora la delimitación y la calificación de las 219 zonas rurales realizadas por las Comunidades Autónomas que constituirá su ámbito de aplicación, con base en los Criterios comunes de delimitación y calificación adoptados por el Consejo para el Medio Rural, con fecha de 10 de marzo de 2010.
Los Programas de Desarrollo Rural cuentan ya con tradición en nuestro país siendo muchas las Comunidades autónomas que los han incorporado a sus ordenamientos como herramientas de orientación y desarrollo territorial, sin embargo son pocas las Comunidades Autónomas que han utilizado la figura de los contratos territoriales. Fecha clave en este sector fue la aprobación el 2 de abril de 2007 del Plan Estratégico Nacional de Desarrollo Rural 2007-2013, y del denominado Marco Nacional de Desarrollo Rural por parte del Comité de Desarrollo Rural (Bruselas, 24 de octubre de 2007).

(8) Sobre los Contratos Territoriales de Explotación franceses, téngase en cuenta dos muy reveladores trabajos: MOYANO ESTRADA, E. y VELASCO ARRANZ, A.: Los Contratos Territoriales de Explotación (CTE). Un instrumento de cambio en la política agraria francesa, IESA-CSIC y Consejería de Agricultura, Junta de Andalucía, Córdoba-Sevilla, 2002, in totum y VELASCO ARRANZ, A. y MOYANO ESTRADA, E. :Los contratos territoriales de explotación en Francia. Hacia un nuevo pacto social en la agricultura. Working Paper Series 1406. IESA (CSIC), 2007, in totum. Del mismo modo, téngase muy en cuenta, CANTÓ LOPEZ, M.T.: La protección voluntaria del ambiente agrario: de la subvención al contrato territorial de explotación, en La dimensión ambiental del territorio frente a los derechos patrimoniales (dir. Enric Argullol Murgadas), Valencia, 2004, págs. 412 a 419.

(9) Aprobado por Decisión de la Comisión de 28 de noviembre de 2007.

(10) En el marco favorecedor de la ley 18/2001 de 31 de diciembre, de Orientación Agraria de Cataluña, y del Reglamento comunitario 1698/2005, de 20 de septiembre, la Orden ARP/307/2005, de 17 de julio aprobaría las bases reguladoras del plan piloto de los llamados contratos globales de explotación. Regulados por Decreto 50/2007, de 27 de febrero y Orden AAR/308/2007, de 9 de agosto. Estudia estos contratos CANTÓ LOPEZ, M.T.: La protección voluntaria…op. cit., págs. 419 a 425.

(11) Esta ley se aprueba al amparo de las competencias exclusivas estatales recogidas en el art. 149.1.13 (sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica), vid. Disposición final quinta de la ley 45/2007. Sobre este aspecto téngase en cuenta, ARROYO YANES, L.M.: El desarrollo sostenible del medio rural: los contratos territoriales de explotación agraria, Nuevas políticas publicas: Anuario multidisciplinar para la modernización de las Administraciones Públicas, núm. 4, 2008, págs. 213 a 231.

(12) Si bien, el propio artículo 16 se establece que los requisitos, condiciones y efectos de dichos contratos territoriales se deberán desarrollar reglamentariamente.

(13) Vid. art. 11.3 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural.

(14) Al igual que la Ley 45/2007, este Real Decreto 1336/2011, se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución que atribuye al Estado la competencia sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

(15) En lo referente a los contratos territoriales de explotación vigentes, enmarcados en los Programas de Desarrollo Rural de las Comunidades Autónomas, a la entrada en vigor del RD 1336/2011, téngase en cuenta la su Disposición Transitoria única, que establece: «Los contratos territoriales de explotación o acuerdos equivalentes suscritos entre las Administraciones competentes y los titulares de explotaciones agrarias que se enmarquen en los Programas de Desarrollo Rural de las comunidades autónomas, mantendrán sus características y efectividad, de acuerdo con la normativa autonómica que los regula».

(16) El contrato se caracteriza por la bilateralidad, mientras que la resolución se caracteriza tradicionalmente por su carácter unilateral.

(17) En el mismo sentido, vid. CANTÓ LOPEZ, M.T.: La protección voluntaria…op. cit., págs. 410 y 411 y ARROYO YANES, L.M.: El desarrollo sostenible…op. cit., págs. 213 a 231.

(18) En el ámbito de las resoluciones declarativas de derechos se admite que el destinatario pueda renunciar libremente al derecho otorgado. En cambio en el caso del contrato, la resolución unilateral del contrato por parte del contratista, que no tengan su fundamento en los supuestos previstos por la ley, genera la obligación de indemnizar.

(19) En el mismo sentido, vid. ARROYO YANES, L.M.: El desarrollo sostenible…op. cit., págs. 213 a 231.

(20) Vid arts. 19.1.b, en relación con el art. 20.1, Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.

(21) Vid arts. 19.2 y 21, Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público

(22) Vid. art. 2.1 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural.

(23) Vid. art. 2.2 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural.

(24) Vid. art. 3.1 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural.

(25) Vid. art. 3.2 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural.

(26) Literalmente, el art. 3.3 establece las siguientes finalidades específicas:
a) Evitar la despoblación del medio rural.
b) Implantar una actividad agraria multifuncional que contribuya, con interés estratégico para el territorio, a la vertebración y reforzamiento de la cadena de producción, transformación y comercialización de bienes o servicios, pudiendo repercutir asimismo en la mejora de la calidad, la consolidación de mercados locales, la formación, la reducción de insumos, o la mejora en la gestión de los residuos, subproductos y emisiones.
c) Crear y conservar el empleo en el medio rural, reduciendo su temporalidad, y fomentando su calidad y seguridad, la igualdad en el empleo, la conciliación de la vida laboral y familiar, la fijación al territorio de mujeres y jóvenes, y la integración en la vida laboral de personas con discapacidad o en riesgo de exclusión.
d) Mantener sistemas agrarios tradicionales de alto valor natural o cultural que en la coyuntura actual tienden al abandono.
e) Conservar y restaurar la calidad ambiental, el suelo, el agua, el patrimonio natural y la biodiversidad autóctona silvestre, la diversidad genética agraria de base territorial, el paisaje rural y el patrimonio cultural.
f) Contribuir a la consecución de los objetivos de conservación de los espacios de la Red Natura 2000 u otros espacios o áreas protegidas.
g) Contribuir a la consecución de objetivos específicos de desarrollo rural sostenible expresamente contemplados en los Planes de Zona Rural que desarrollan el Programa de Desarrollo Rural Sostenible, o en las Directrices Estratégicas Territoriales de Ordenación Rural.
h) Propiciar el reconocimiento por la sociedad de las externalidades positivas generadas por las actividades agrarias.

(27) Vid. art. 4.1 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural.

(28) Vid. art. 8.1 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural.

(29) Vid. art. 8.2 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural, que establece que las bases o normas reguladoras, contendrán al menos:
a) Las finalidades perseguidas.
b) El ámbito territorial y el tipo de explotaciones agrarias al que los contratos van dirigidos.
c) Los requisitos que han de reunir los beneficiarios.
d) Los criterios objetivos y el procedimiento para la selección de los beneficiarios y la suscripción del contrato.
e) La naturaleza de los compromisos a adoptar por el titular de la explotación, y los criterios para su determinación en cada explotación.
f) La naturaleza de las contraprestaciones a otorgar al beneficiario, y los criterios para su determinación.
g) El sistema de verificación y control del cumplimiento de los compromisos, y el régimen aplicable en caso de su incumplimiento.
h) El régimen de incompatibilidades.
i) El régimen de prórrogas, modificación, subrogación, resolución y extinción de los contratos.

(30) Vid. art. 8.3 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural.

(31) Vid. art. 5.3 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural.

(32) Vid. art. 4.2 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural, que literalmente recoge la siguiente regulación del contenido:
a) Su código autonómico de registro, con identificación en su caso del tipo de contrato territorial.
b) La Administración suscriptora.
c) La identificación del titular o titulares beneficiarios.
d) La identificación territorial, incluida la referencia catastral, de la totalidad o de la parte de la explotación acogida, su superficie, total y por usos del suelo según clasificación compatible con SIOSE (Sistema de información de ocupación del suelo en España) y Eurostat.
e) Las finalidades específicas del contrato.
f) Su duración.
g) Los compromisos a cumplir en la explotación agraria por el beneficiario.
h) Las contraprestaciones que la Administración suscriptora se compromete a otorgar al beneficiario.
i) Las líneas de financiación y en su caso la norma o normas reguladoras del contrato.
j) Las modalidades de control, seguimiento y evaluación, y la minoración o pérdida de las contraprestaciones en función del grado de incumplimiento de los compromisos.
k) Las incompatibilidades.
l) El régimen de prórrogas, modificaciones, subrogaciones, resolución y extinción.
m) El régimen jurídico del contrato, y cuando proceda la jurisdicción o arbitraje al que en caso de conflicto se someten las partes.

(33) Vid. art. 6.3 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural.

(34) Vid. art. 6.4 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural.

(35) Vid. art. 6.2 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural.

(36) Vid. art. 6.7 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural. Literalmente se establece, que a criterio de la Administración suscriptora, se pueden añadir las siguientes compensaciones: «a) Un incentivo para estimular la implantación de los contratos en el territorio y facilitar el logro de sus finalidades específicas;b) Un diferencial en dicho incentivo en función de la priorización por tipos de beneficiarios que realice la comunidad autónoma según el artículo siguiente y c) Una componente para la remuneración de las externalidades positivas generadas».

(37) Vid. art. 6.8 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural.

(38) Vid. art. 6.5 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural.

(39) Vid. art. 5 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural. Téngase en cuenta que quienes se encuentren inhabilitados en firme para recibir subvenciones de las administraciones públicas no podrán suscribir contratos territoriales. Si tal inhabilitación se produjese durante la vigencia del contrato, éste pasará a considerarse nulo desde el momento de la inhabilitación a todos los efectos, con pérdida desde dicho momento del derecho a percibir las contraprestaciones pactadas (art. 5.4 Real Decreto 1336/2011).

(40) Ha de resaltarse que las explotaciones agrícolas y forestales, en el marco de la normativa aplicable, pueden aprovechar por sí mismas los recursos cinegéticos que tienen asociados, o bien ceder a terceros la titularidad de su aprovechamiento cinegético mediante cualquier título válido en derecho. Siendo este un caso frecuente, y dada la importancia del aprovechamiento cinegético en el medio rural español, se ha considerado necesario mencionar expresamente a los titulares de terrenos cinegéticos como caso particular de posible beneficiario de los contratos territoriales. Vid. Exposición de Motivos del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural.

(41) En el caso de que carezcan de personalidad jurídica, tanto en su solicitud como en la formalización del contrato territorial, deberán especificarse los compromisos adquiridos por cada miembro de la agrupación, así como la contraprestación de la Administración que a cada uno corresponda, y su respuesta individual o solidaria en caso de incumplimiento (art. 5.2 Real Decreto 1336/2011).

(42) Concretamente, dichos criterios son:
a) Los titulares de explotaciones prioritarias de la Ley 19/1995, de 4 de julio.
b) Las personas con la condición de agricultor profesional definida en la Ley 19/1995, de 4 de julio, y las personas con la condición de profesional de la agricultura definidos en la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, particularmente cuando resulten titulares de explotaciones territoriales definidas en el artículo 16 apartados 3 y 4 de la Ley 45/2007, de 13 de diciembre, o bien de explotaciones calificadas y registradas como ecológicas o de explotaciones incluidas en espacios de la Red Natura 2000. En estos dos últimos casos, el nivel de prioridad se graduará en función de la parte de la explotación objeto del contrato que está efectivamente calificada como «ecológica», o que esté efectivamente incluida en espacios de la Red Natura 2000.
c) Las mujeres, y las personas titulares o cotitulares que tengan la condición de jóvenes agricultores según la Ley 19/1995, de 4 de julio.
d) Las cooperativas, sociedades agrarias de transformación, y empresas agrarias de economía social.
e) Las explotaciones en régimen de titularidad compartida.

(43) Vid. art. 6.1 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural.

(44) Vid. art. 6.6 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural.

(45) Vid. art. 9.1 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural.

(46) Para cada comunidad, y en su caso para cada tipo de contrato, se facilitará información relativa al menos de los siguientes extremos (art. 9.2):
a) Administración que lo suscribe.
b) Denominación del tipo de contrato.
c) Territorio de aplicación.
d) Duración.
e) Norma reguladora.
f) Financiación.
g) Finalidades específicas del contrato, en coherencia con las del artículo 3.3.
h) Resumen de los compromisos generales o específicos de los beneficiarios.
i) Contraprestaciones económicas o de otra naturaleza aplicadas.
j) Número de contratos: al principio, altas, bajas y al final del período anual.
k) Número de contratos clasificados por tipos de beneficiario, diferenciando al menos los tipos señalados por el artículo 7.2
l) Superficie acogida: al principio, altas, bajas y al final del período anual.
m) Superficie acogida clasificada por tipos de beneficiarios, diferenciando los tipos señalados por el artículo 7.2, al final del período anual.
n) Superficie acogida clasificada por tipos de usos del suelo, según tipología compatible con SIOSE y Eurostat, al final del período anual.
o) Superficie acogida en zonas rurales del Programa de Desarrollo Rural Sostenible, en espacios de la Red Natura 2000, u otros espacios o áreas protegidas, al final del período anual.
p) Gasto público derivado, total y por ente financiador.
q) Porcentaje de contratos con incumplimiento detectado, y reducciones en las contraprestaciones económicas aplicables.
r) Evaluación de los efectos y las externalidades conseguidas con el contrato.

(47) Vid. art. 11.1 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural. Expresamente se establece que no podrán considerarse contratos territoriales de zona rural los que no cumplan alguna de estas disposiciones generales o específicas.

(48) Vid. art. 1.a) del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural. Se define, al igual que el contrato territorial como un instrumento formal que establece el conjunto de compromisos suscritos entre una Administración Pública y el titular de una explotación agraria para orientar e incentivar su actividad en beneficio de un desarrollo sostenible del medio rural, atribuyéndosele del mismo modo, un carácter voluntario en orden a su suscripción tanto para las comunidades autónomas que opten por ponerlos en práctica, como para los titulares de las explotaciones agrarias. Vid. art. 2 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural.

(49) Vid. art. 10 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural.

(50) Vid. art. 11.2 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural.

(51) Vid. art. 11.3 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural.

(52) Vid. art. 11.4 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural.

(53) Vid. art. 11.5 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural.

(54) Los sujetos que pueden suscribir este contrato son los mismos que los que pueden suscribir el contrato territorial, como establece el art. 5 del Real Decreto 1336/2011, de 3 de octubre, por el que se regula el contrato territorial como instrumento para promover el desarrollo sostenible del medio rural, que literalmente establece: a) Los titulares de las explotaciones agrarias a que se refiere el artículo 2 de la Ley 19/1995, de 4 de julio , de Modernización de las Explotaciones Agrarias, incluidas las personas físicas que ostenten la titularidad compartida, siempre que actúen solidariamente y se encuentren inscritas en el registro autonómico correspondiente.
b) Los titulares de la gestión y aprovechamiento de montes o terrenos forestales.
c) Los titulares de terrenos cinegéticos.
d) Las agrupaciones y asociaciones de titulares, las comunidades de bienes y cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado de los tipos a), b) y c) anteriores que puedan llevar a cabo los compromisos del contrato. Téngase en cuenta que quienes se encuentren inhabilitados en firme para recibir subvenciones de las administraciones públicas no podrán suscribir contratos territoriales. Si tal inhabilitación se produjese durante la vigencia del contrato, éste pasará a considerarse nulo desde el momento de la inhabilitación a todos los efectos, con pérdida desde dicho momento del derecho a percibir las contraprestaciones pactadas (art. 5.4 Real Decreto 1336/2011). En el caso de que carezcan de personalidad jurídica, tanto en su solicitud como en la formalización del contrato territorial deberán especificarse los compromisos adquiridos por cada miembro de la agrupación, así como la contraprestación de la Administración que a cada uno corresponda, y su respuesta individual o solidaria en caso de incumplimiento (art. 5.2 Real Decreto 1336/2011).

(55) Esta regulación ya se contenía en la Ley 45/2007. Vid. art. 12 Real Decreto 1336/2011.

Blanca Rodríguez-Chaves Mimbrero
Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo
Universidad Autónoma de Madrid

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