Se suponía que la implementación de REDD+ iba a ser “amplia, rápida y barata”. Hasta ahora no es una gran cosa, sino muchos pequeños esfuerzos diseñados e implementados por muchos donantes y organismos diferentes, un conjunto de programas de diseño e implementación lentos y, probablemente, más caros de lo que se esperaba al comienzo. ¿Es malo todo eso?
En sus primeros cinco años, REDD+ se ha hecho cada vez más amplio y complejo en muchos aspectos imprevistos, explican Angelsen et ál., editores de una nueva recopilación de estudios titulada Analysing REDD+: Challenges and choices (Análisis de REDD: Retos y alternativas). Debido en parte a la falta de financiamiento de largo plazo y a una enorme diversidad de intereses, instituciones, ideas e información, los primeros proyectos REDD+ se crearon con fondos de desarrollo. No han contado con el financiamiento sólido y confiable que podría haber traído un nuevo acuerdo internacional sobre cambio climático.
Los editores describen REDD+ como un “amplio dosel”, al amparo del cual una extensa gama de actores pueden implementar sus propias ideas sobre qué se podría hacer para reducir la deforestación y la degradación forestal. Pero aún está lejos de lograr el cambio transformador que los editores consideran un prerrequisito para superar el escenario habitual que continúa impulsando la pérdida de bosque.
Brockhaus y Angelsen afirman que dicha transformación requeriría un “cambio en el discurso, las actitudes y las relaciones de poder, y unas acciones deliberadas de políticas y protesta”. Deberían eliminarse los incentivos económicos que fomentan el uso no sostenible del bosque. Habría que divulgar nueva información entre los grupos de actores interesados en los niveles nacional y local, e involucrados en “derechos, conservación de bosques y desigualdades”. Sería necesario establecer nuevas coaliciones que representen intereses diversos.
Por supuesto que hacer esto es un reto. Las coaliciones con diversos intereses podrían acarrear una pérdida de enfoque respecto a la concepción original de REDD+. Para los científicos es difícil generar y divulgar información clara sobre el clima y el carbono. Cambiar los incentivos económicos requiere comprender los costos de oportunidad, sumamente variables, y las relaciones de poder entre grupos que pueden ganar o perder.
Contar con la colaboración de grupos para lograr el cambio en diferentes escalas políticas requiere ciertamente una distribución equitativa de beneficios. Pero como Luttrell et ál. apuntan en uno de los capítulos del libro, existen muchos argumentos potencialmente contradictorios sobre quién se debería beneficiar de los proyectos REDD+: ¿Deberían ir los beneficios a las personas con derecho legal sobre la tierra y el recurso que almacena carbono, o a quienes gestionen bien los bosques –quienes puede que no tengan un derecho jurídico claro sobre el bosque–, o a quienes implementan programas REDD+, como empresas privadas u ONGs?
El hecho de que REDD+ no sea un gran programa centralizado siguiendo principios vinculantes multilaterales, sancionados por un convenio global y con un mecanismo de financiamiento bien gobernado, no es necesariamente el inconveniente principal. Un mecanismo REDD+ amplio y rápido podría entrañar riesgos, como apuntan Fairhead et ál. en un reciente estudio sobre el “acaparamiento de recursos naturales con fines ecológicos”. Aportar nuevo valor a la naturaleza (como hará REDD+) y conectar dicha naturaleza con los mercados dentro de un sistema internacional en el que, a menudo, los intereses mercantiles extranjeros y nacionales reciben trato preferencial del Estado, puede provocar expropiaciones de tierras y recursos locales a través de procesos de “reservas, territorialización, legalización y violencia”, como detallan Peluso y Lund.
Analysing REDD+ se esfuerza por mostrar los posibles obstáculos y deficiencias estructurales que debe abordar REDD+ para funcionar a largo plazo sin tales devastadores efectos sociales. Muchos de los autores del libro (por ejemplo, Jagger et ál.) demandan nuevas coaliciones e instituciones para salvaguardar no sólo el medio forestal, sino también los derechos comunitarios y la participación en la toma de decisiones. Además, como explican Larson et ál. Las soluciones a los problemas de tenencia de la tierra y de los recursos forman parte del cambio transformador que REDD+ necesita para funcionar.
Al final, Analysing REDD+ es cautamente optimista. Si se crean coaliciones inclusivas que influencien las políticas, es de esperar que lo hagan basándose en un enfoque “útil, en cualquier caso”. A lo largo del proceso podrían lograr algunas metas positivas, como eliminar subsidios perversos y resolver problemas locales de tenencia.
Analysing REDD+ no pretende resolver todos los problemas a los que se enfrenta la implementación. Pero hace una buena labor indicando qué problemas deben solucionarse. También apunta hacia dónde deben ir las instituciones, incorporando distintas ideas, compartiendo más información y respetando (y, cuando sea necesario, protegiendo) los intereses de muchos grupos.
Si REDD+ está avanzando más despacio de lo esperado, no es necesariamente negativo. Si va a suceder, un REDD+ sostenible debería avanzar a la par que las instituciones que protegen los derechos locales sobre la tierra y los recursos, y tener la capacidad de adaptar sistemas jurídicos nacionales e intereses económicos.
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